剧情介绍
文/肖娇 北京大学法律硕士研究生
10月份以来，国际刑事法院（international criminal court，以下简称icc）迎来了“退群潮”。icc到底是一个什么性质的组织，为何闹得这些国家纷纷“退群”？它又是否有能力做到让有意退出的缔约国“回心转意”？
"
10月份以来，国际刑事法院（international criminal court，以下简称icc）迎来了“退群潮”。 10月，非洲国家布隆迪、南非和冈比亚相继退出icc，并指责该机构已沦为西方大国不公正对待非洲的工具。11月16日，在国际刑事法院《罗马规约》缔约国第15次会议开幕之际，俄罗斯总统普京签署命令，宣布退出icc（俄罗斯于2000年9月签署《罗马规约》，但俄议会一直未予以批准生效）。菲律宾总统杜特尔特11月17日表示，不排除菲律宾会效仿俄罗斯，退出icc。
一、国际刑事法院的历史与性质
国际刑事法院是基于联合国1998年外交全权代表大会通过的《罗马规约》于2002年7月1日成立的独立机构，设于荷兰海牙。作为基于国际条约成立的组织，其成员国有权选择退出规约。icc的建立是国际法领域的重要里程碑，作为世界上第一个常设性的国际刑事司法机构，有权对规约生效后的种族灭绝罪、战争罪、反人类罪和侵略罪进行审判，追究相关个人的刑事责任。
这就体现了icc的几个特别性质：
（1）icc是一个常设的国际审判机构，不受时间和地区的限制，因此不同于安理会曾经设立的前南斯拉夫和卢旺达两个特设国际刑事法庭。（2）icc审判个人的刑事责任，因此不同于只处理国家之间的法律争端的国际法院。（3）icc独立于联合国而运作，但安理会在其中具有特殊的法律地位：根据《罗马规约》，安理会有权要求法院推迟案件的调查或起诉；在断定侵略行为之存在方面具有专属权力（这一点尚有争议）。
"
《罗马规约》缔约国大会 图片来源：icc官网
二、各国对国际刑事法院的态度
目前，《罗马规约》共有124个缔约国，其中非洲国家34个，亚太国家19个，东欧国家18个，拉美和加勒比国家28个，西欧和其他国家24个。美国、中国、俄罗斯、以色列、印度等均未加入该规约。
"
《罗马规约》缔约国及签署国分布 图片来源：icc官网
大体来说，欧洲国家是支持icc的中坚力量；拉美国家普遍认同icc，态度总体积极；大多数亚洲国家对接受法院管辖存有疑虑。中国最初对建立icc持积极态度，但由于中国对《罗马规约》中规定的检察官和法院的职权持有保留态度，至今未加入icc。美国曾于2000年签署了《罗马规约》，但还未经议会通过就被宣布废除。值得注意的是，美国虽非icc成员国，却总是试图以《罗马规约》来约束他国领导人。
非洲国家曾是建立icc的积极推动者，在1988年罗马外交大会上，与会的近50个非洲国家大多对《罗马规约》投了赞成票；非盟制定的《2004-2007年非洲联盟战略计划》曾承诺将推动所有非洲国家批准《罗马规约》；在《罗马规约》的124个缔约国中，非洲国家达34个，仅次于欧洲。非洲国家支持icc主要有两方面原因：①非洲是人权侵犯和暴力犯罪最为严重和集中的地区，非洲国家希望借助国际司法力量遏制此类严重犯罪行为的发生；②非洲国家试图通过icc的建立来制衡大国对小国的侵犯，同时提高其在国际事务中的话语权和影响力。
三、选择性司法？ 公信力遭到质疑
但是，事与愿违，icc日益成为霸权主义的工具，在国际霸权体系中处于边缘地位的非洲国家频频成为icc开刀的对象。icc启动管辖权的主要方式为缔约国主动提交情势、安理会移交情势、检察官自行启动情势。icc的管辖权具有“补充性”，只有在国家法院对案件“不作为”或“不愿意”、“不能够”切实调查或起诉时才可行使管辖权。这个原则的实质是要求icc充分尊重国家法院的司法管辖权和优先管辖权，但如何判断“不作为”或“不愿意”、“不能够”没有确切标准，留下了扩大解释的空间。由于非洲国家之前对icc抱有幻想，许多国家加入了《罗马规约》缔约国，但因为本身政治动乱、司法能力弱等原因，反倒为icc干涉其内政提供了法理正当性。非洲国家本意是想得到icc的保护，实际上却是其领导人被icc频繁发布逮捕令，而这又引发了非洲国家对其公信力的质疑。
"
icc标志 图片来源：icc官网
目前，icc正在调查10项情势：乌干达、刚果民主共和国、马里、苏丹达尔富尔地区、中非共和国、肯尼亚、科特迪瓦、利比亚、中非共和国ii、格鲁吉亚，前9个均为非洲国家。 在icc已经调查的9项非洲国家情势中，有5项情势由本国主动向icc提交，即乌干达、刚果民主共和国、中非共和国、中非共和国 ii和马里；2项情势由安理会向icc提交，即安理会2005年第1593号决议提交的苏丹达尔富尔情势、2011年第1970号决议提交的利比亚情势；2项情势由检察官自行启动，即肯尼亚情势和科特迪瓦情势，其中科特迪瓦是非缔约国自愿就其境内有关情势接受法院的管辖。虽然9项情势中有5项是本国主动提交，但仍然造成了icc频繁针对非洲国家的印象，这引发了非洲国家对法院的强烈不满，尤其是苏丹达尔富尔、肯尼亚2项情势。苏丹达尔富尔情势虽为安理会提交至icc审查，但苏丹并非《罗马规约》缔约国，icc管辖权受到质疑；肯尼亚情势为检察官自行启动调查，其动机受到质疑。并且，这两个案件都直接指控国家领导人，对国内形势及非洲地区的和平、稳定不利。icc深受欧美人权理念影响，但非洲国家却认为和平更为重要，且他们希望非洲国家的问题由非洲内部自己解决。
2005年3月31日，联合国安理会通过第1593号决议，将苏丹达尔富尔地区的“情势”移交icc审理；2009年3月icc向苏丹总统巴希尔发出逮捕令，指控其在达尔富尔地区犯有反人类罪、战争罪。这是icc首次对一国在任国家元首发布逮捕令，逮捕令下发后，引发了国际社会激烈争议，苏丹首都民众立即走上街头举行集会游行，对icc表示抗议。巴希尔本人声称，国际刑事法院已成为“新殖民主义者的工具”，呼吁抵制殖民主义和霸权主义。icc的管辖权范围，原则上仅限于缔约国领土及缔约国国民，苏丹并非《罗马规约》缔约国，故苏丹政府一再强调icc没有对苏丹的管辖权，拒绝执行逮捕令。虽然此项情势由安理会提交至icc，但根据安理会第1593（2005）号和第1970（2001）号决议，《罗马规约》非缔约国不承担与法院合作义务。icc曾于2013年10月和11月先后请埃塞俄比亚和沙特与科威特逮捕并移交进入其领土的苏丹总统巴希尔，但均以非缔约国无合作义务为由被拒绝。非盟对法院向苏丹总统巴希尔签发逮捕令表示反对，并要求安理会推迟对巴希尔的调查和起诉，但未通过；非盟峰会连续四届通过决议，确立了与icc不合作的原则，还拒绝法院在亚迪斯亚贝巴设立联络办公室。2010年2月，非盟委员会提出成立“非洲正义与人权法院”的动议，试图规避icc管辖。
"
2009年3月5日，苏丹民众举行集会游行，抗议icc的逮捕令，对巴希尔表示支持。 图片来源：新华社
2012年，icc以反人类罪指控2013年分别当选肯尼亚总统、副总统的肯雅塔和卢托，称其涉嫌制造2007年底到2008年初肯尼亚大选后发生的全国性暴力事件。非洲国家极其不满，集体发声质疑icc的公正性，指责icc实施“双重标准”，非盟和icc紧张关系升级。肯尼亚推动非盟于2013年10月12日召开特别峰会，通过决议要求安理会推动icc推迟审理肯领导人案，但美国和欧洲国家坚持认为肯领导人案应由icc审理，反对安理会介入，故这一决议在安理会未获通过(中国在此次安理会表决中投了赞成票)。肯尼亚领导人案件使得缔约国中的非洲国家开始提出修约，要求修改《罗马规约》第27条“官员无豁免权”的规定，而且要求规定不得起诉在任国家领导人。
"
2013年11月15日联合国安理会就推迟国际刑事法院审判肯尼亚领导人的决议草案举行投票，结果7票赞成、8票弃权，决议草案未能通过。 图片来源：新华社
2013年 11月，icc第12届缔约国大会通过了《程序和证据规则》的三项修正案，允许法院在荷兰以外的国家开庭、允许被告提出通过视频方式异地受审或由代理人代为出庭的申请。上述修正案是欧洲国家面对非洲国家对icc公正性的质疑所作出的在《罗马规约》体系框架内的妥协。由于肯尼亚政府拒绝提供其掌握的关键文件等原因，icc证据不足，分别于2014年12月5日和2016年4月5日宣布撤销对肯雅塔和卢托的指控。
icc成立以来，虽然纳入初步调查范围的案件涉及各大洲国家，但正式起诉的案件几乎全部针对非洲国家及其领导人，却无视美国、英国等西方国家的对外战争，因此，非洲国家指责icc为“针对非洲人的西方法院”。冈比亚信息部长谢里夫 博章在10月25日发表退出icc声明时表示“自国际刑事法院创立以来，有不少西方国家，至少30个，他们对独立的主权国家及其民众犯下严重的战争罪，却没有一个西方战犯遭到指控”。非盟经济、社会和文化理事会主席约瑟夫 齐伦吉在7月曾直白地表示，icc之所以针对欧洲，是因为欧盟负担了国际刑事法院约70%的预算，“谁出钱谁就有发言权”。在非洲国家看来，icc已经沦为西方国家干涉非洲国家内政的工具。
icc本就存在先天不足，一是诸多概念定义不清，管辖权存在争议，检察官和法院职权过大，有干涉他国内政的嫌疑；二是其执行依赖于缔约国的合作，如果失去了缔约国的信任，不过是名存实亡。在实际层面上，大国不愿受其管辖，多不加入icc，这也使得icc失去了大国的政治力量后盾。由此，icc不敢动大国，这次它在克罗米亚问题上动了俄罗斯，俄罗斯便立马宣布退出了。而icc频繁拿非洲小国开刀，又导致其一直陷于“选择性司法”和“国际司法干预”的质疑当中，消解了其正当性，导致其司法权威一直未能确立。非洲小国忍无可忍，终于选择“退群保平安”。
此外，美国虽未加入icc，却总是试图以《罗马规约》来约束他国领导人，对自己的行为则置身于外。美国于2000年12月签署了《罗马规约》，但未获得议会通过，小布什政府上台后，在2002年发起反恐战争并入侵阿富汗后，于2002年5月表示退出《罗马规约》。2016年11月14日，icc首席检察官法图·本苏达发表报告称，找到初步依据对2002年至2008年间美国军队和情报部门在阿富汗可能犯下战争罪展开调查。此举是为了在政治上挽救icc，希望以此减轻非洲国家对其公正性的质疑，但这无疑引发了icc和美国之间的矛盾。 11月15日美国国务院对此作出回应称，国际刑事法院的调查 “没有必要，也不正当”。但是，美国虽非icc成员国，但阿富汗是icc成员国，icc具有对阿富汗地域战争罪的管辖权，并无任何疑问。只是美国并不会理睬icc，因而icc不过是做出“我的目光不是只在非洲土地上”的姿态，实际上仍不可能起诉美国。美国不加入icc，也不想被icc管，却总想着用icc的规则，打着人权的旗号质疑他国领导人，这被菲律宾总统杜特尔特斥为“伪善”。美国以维护人权为名，1989年入侵巴拿马、2003年进攻伊拉克，却又以侵犯人权为名批判杜特尔特的“扫毒行动”，要求他接受icc的审判。
美国对icc的选择性利用，削弱了icc的正当性。而美国新任总统特朗普的上台使可能得icc的处境更为艰难。共和党人一直反对icc，从小布什撤销《罗马规约》签署起，到特朗普在选举竞选期间表示对酷刑的支持，这意味着，特朗普很有可能对icc采取对立态度，那么icc的位置就十分尴尬了。据《华盛顿邮报》11月30日报道，被icc批捕的苏丹总统巴希尔对特朗普取得美国大选胜利表示很高兴，因为“和特朗普打交道会比和其前任要容易得多”，“特朗普不太关注人权和公民自由。” 12月2日，特朗普与菲律宾总统杜特尔特进行通话，谈笑风生，称其做法完全正确，并邀其访美。由此，icc在非洲国家和美国面前“两面不是人”，其未来发展走向变得渺茫。
四、国际法与国际霸权
自从诞生以来，国际法与国际霸权之间就有千丝万缕的联系。国内法的执行有着强大的暴力机关作为后盾，但国际法从来不是，因为国际秩序虽然不是完全的无政府状态，但也不存在着一个公认的中央权威和相应的暴力机关。国际秩序从来都是一个霸权秩序，若干霸权力量之间维系着脆弱的平衡。没有这些霸权力量之间的协调，国际法很难获得执行力。但是，当国际法的司法机构想对霸权力量本身开刀的时候，它本身就陷入更加深的执行力困境。要让一个霸权力量就范，那就需要更强的力量，但这种力量又能从哪里找呢？
同时，当霸权力量想要改变国际法的时候，往往能轻而易举地改变它。事实上，国际法的“发展”，本身就是通过不断的“违法”来做到的。当一个旧规则不断被人违反的时候，它也就丧失掉了规则地位，而新的习惯做法就被树立为新的规则。
从根本上说，icc是以欧美霸权作为其后盾的机构，欧美在组织化暴力（organized violence）上的优越地位，为其执行力提供了基础。这就决定了它不可能将枪口对准自己的后台老板及其盟友。但在这样做的同时，它不可避免地招致“选择性司法”“歧视性司法”的指控。icc可以为了申辩，摆出一两个针对后台老板进行调查的姿势，但这从本质上只是姿势而已。
在众多国家准备“退群”，特朗普旗帜鲜明地喊出“美国优先”，表示要聚精会神搞建设，一心一意谋发展之后， icc还能保持多少热度呢？ 被边缘化，或许就是它注定的命运。
参考资料：
1. 参考中国人民大学刑事法律科学研究中心编：《国际刑事法院手册》，北京：中国人民公安大学出版社，2005年；马新民：《国际刑事法院：发展、挑战与未来》，《厦门大学法律评论》2015年第1期
2. 马新民：《国际刑事法院：发展、挑战与未来》，《厦门大学法律评论》2015年第1期
3. icc官网
https://www.icc-cpi.int/pages/situations.aspx
4. 中国新闻网：《俄宣布退出国际刑事法院，1月内4国相继退出引关注》、《杜特尔特称国际刑事法院无用，菲或随俄步伐退出》、《国际述评：多国接连表态退出国际刑事法院为哪般？》， 2016年11月18日
5. 新华网：《国际刑事法院撤销对肯尼亚总统反人类罪指控》，2014年12月7日
6. 新华社：《非洲三国缘何推出国际刑事法院》，2016年10月30日
7. 环球时报：《美反驳国际刑事法院对美军战争罪指控，称美国能自行处理》，2016年11月16日
8. 观察者网综合：《菲总统杜特尔特又被问人权问题，再发飙怒批西方记者与美国》，2016年11月25日
9. 环球网：《杜特尔特称美国威胁将其关入国际刑事法庭》，2016年11月29日
10. 央视网：《杜特尔特与特朗普首次通电话，菲媒：菲美关系将改善》，2016年12月4日
11. the globe and mal，“canada will be caught in crossfire of trump vs. international court”，2016.11.17
12. the washington post，“sudan’s dictator cheers trump’s electoral victory”，2016.11.30
